第48期：实现“三规合一”，让规划落地
“三规”，指的是国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划。国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。土地利用总体规划是各级人民政府，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、整治、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段。是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，对一定时期内城市性质，发展目标，发展规模，土地利用，空间布局及各项建设的综合部署与实施措施。
“三规合一”是将“三规”中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间上，消除矛盾和冲突，确保重大项目落地实施，统筹建设用地的有序利用，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
增城市“三规合一”信息联动平台建设，是在“三规合一”数据成果的基础上，建立一个“三规合一”规划管理信息互通联动的机制，实现部门间信息共享、信息联动，在系统中实现各规划叠加，促进重大项目科学选址、顺利落地，统筹建设用地的有序利用，为规划编制、调整以及建设项目审批提供技术支撑。
一、“三规”面临的主要问题
(一)“三规”存在差异，规划难以实施
由于规划主体不同，技术标准、编制办法、规划期限不一，导致“三规”存在差异，部门规划相互打架，相互缺乏认可，不协调的各规划无法紧扣城市发展的脉搏，往往造成公共设施建设配套不足或投资浪费。如城市电力专项规划以变电站和输电线路现状分布为基础，通过对未来负荷发展进行预测，依据负荷预测分布情况，合理安排变电站和高压线路走向，提出规划电网方案。电力规划仅考虑负荷现状和负荷发展，并没有考虑用地情况，当变电站不在土地利用规划的建设用地范围内时，电力规划就难以实施。
(二)审批依据矛盾，行政效率低
项目落地涉及发改、规划、国土多个部门的协调，各部门审批依据不一致甚至相互矛盾，传统做法需要经过多个行政审批环节，互为前置、来回调整、串联审批，需要通过反复协调，耗时较长，导致投资建设时间成本长，行政审批效率低下。
(三)缺乏统一平台，信息难以共享
项目审批信息分别涉及发改、国土、规划、建设等20多个部门，因各部门间信息平台不对接，审批
依据不共享，导致审批对接困难，降低了行政效率。
二、解决问题的思路和途径
为克服以上弊端，消除“三规”的差异，促进城市空间合理布局和土地资源的高效利用，我市研究制订“三规”管理信息互通机制、多部门参与的协调机制、管理创新审批流程、廉洁高效的实施机制和动态更新的反馈机制，实现城市建设用地“一张图”管理。
(一)领导重视，多部门参与
根据广州市“三规合一”工作领导小组工作部署，并结合我市实际情况，于2012年10月制定了《增城市“三规合一”工作方案》，并成立了以市政府主要领导为组长，规划、发改、国土及各镇街为主要参与成员的“三规合一”工作领导小组，落实资金，全面推进“三规合一”工作。
(二)理清思路，整合项目建设用地
在用地紧张，项目用地需求大，基本农田保护任务重的困难下，按照“促民生，保发展”的原则，在“三规合一”工作中优先确保了一系列省、市级重点平台项目及公益性、民生类项目的建设，保障了广州教育城约600公顷，挂绿湖1600多公顷，重大交通基础设施35公顷，34个变电站18.41公顷，广州增城市环保装备产业园首期33.33公顷，地铁项目31.38公顷，以及少年宫、儿童公园、中小学、医院、养老院等一系列民生项目。
(三)上下联动，如期如质完成各阶段成果
我市规划、发改、国土等部门保持主动与广州市“三规办”及对口部门的沟通联系，多次召开技术协调会，争取上级部门的技术指导与支持，及时把握第一手信息，为解决我市重点项目、重点产业发展平台及交通基础设施建设等方面争取各种支持。实施镇街联动，保持良好沟通，全力收集各阶段的各类项目数据，并完成相关情况的摸查，为“三规合一”成果的合理性、实操性提供了基础保障。
严格按照广州市“三规合一”、“三上三下”各阶段有关要求，按时提交相应成果，2013年10月25日广州市政府召开广州市“三规合一”工作领导小组全体会议，原则同意我市成果。
图1 增城市三规合一规划图
三、信息化建设成果及特色
充分利用规划局已有信息化平台，整合“三规合一”工作成果，建立“三规合一”信息联动平台，实现数据对接，资源共享。
(一)统一规划编制平台
建设统一的规划编制平台，各类规划均以“三规合一”一张图为底图，在统一的规划编制平台上做本部门的规划。各部门在做规划时可顾及其他规
划，提前发现矛盾和冲突，尽早解决。例如，城乡规划将某一地块规划为建设用地时，如果该地块并没有完全落在土地利用总体规划建设用地范围内，两部门就需要协调解决，对规划进行调整。否则，在该地块进行建设时，发现不符合土地利用总体规划，也必须进行调整，耽误时间。系统提供冲突检测工具，既可以协调城市规划和土地利用规划的用地性质冲突，还可以协调农田保护线与城市规划的冲突等。通过统一规划编制平台减少编制内容、审批机构、实施过程和监督方式不同对各类规划的影响，有效避免规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。
(二)协调矛盾，简化审批流程
“三规合一”信息联动平台实现信息共享，支持并联审批。避免因规划不一导致的来回调整，有效解决了市民群众要重复跨过“多道门槛”才能办成事的问题，提高了行政服务效率，降低了行政成本和市民办事成本，促进了人民满意政府建设。
(三)移动规划平台
为了方便现场办公与决策，建成“三规合一”信息联动平台移动端应用模块，在IPad或智能手机等移动设备上安装运行。对发改数据收集整理并进行空间化，与规划数据一起发布为数据服务，国土数据以数据接口的方式提供，移动规划平台可同时对发改、规划、国土数据进行叠加显示。移动端的应用方便规划部门将业务从室内扩展至野外，移动设备持有者可对项目现场信息进行野外采集并及时更新，对规划项目的选址、施工、竣工等进行有效和实时的管理监控，进一步保证重大项目落地实施，提高办公效率和科学管理水平。
图2 “三规合一”信息联动平台IPad移动端应用界面
通过“三规合一”信息联动平台，科学编制“三规”，从空间层次、规划内容和行政管理等方面理顺“三规”之间的关系，实现“一张图”管理。简化审批流程，提高行政服务效率，建立一个跨部门的“三规”协调机制，提高部门决策的科学性和准确性，最终实现城乡空间资源合理配置，集约节约用地。
(作者 黄悦)
